Kommendes Bundesgerichtsurteil zum AKW Mühleberg: einige Grundlagen

Was haben Schulnoten mit Nuklearer Sicherheit zu tun? Lesen Sie weiter… (Foto vom Ballenberg)

Über das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts wurde vor einem Jahr einiges geschrieben und geredet. Erstaunlich vieles war von den Fakten ziemlich weit entfernt. Mit dem kommenden Bundesgerichtsurteil am Gründonnerstag wird das Thema wieder aktuell. Die folgenden Hinweise stellen einen Versuch dar, etwas mehr Licht in die sachlichen und rechtlichen Zusammenhänge zu bringen.

Was heisst denn hier „sicher“?

Das folgende Zitat von Alt Bundesrat Leuenberger (vorher nota bene Vorsteher des zuständigen UVEK), bringt die Verwirrung nach dem letztjährigen Urteil auf den Punkt:

Wenn die Sicherheit nicht mehr gewährleistet wäre, müsste Mühleberg jetzt abgestellt werden. Zu sagen, die Sicherheit sei jetzt noch gewährleistet, dann aber im Juli 2013 nicht mehr, ist nichts anderes als eine politische Befristung, wie sie unter früherem Recht galt.

[Quelle: Radio DRS: „Alt Bundesrat Leuenberger nimmt Stellung“, 8.3.2012]

Das Unverständnis scheint mit dem Begriff der „Sicherheit“ zusammenzuhängen. Ist das AKW nun sicher oder nicht? Für den üblichen Sprachgebrauch ist „sicher“ eine ziemlich absolute Aussage. Für den seriösen Techniker hingegen existiert absolute Sicherheit überhaupt nie. Irgendwo dazwischen steht das Gesetz, welches festschreibt, was „sicher“ bei den AKW bedeutet.

Dabei geht es faktisch um das Erreichen bestimmter Sicherheits-Niveaus. Leider bemühen sich aber nicht einmal die Behörden um eine differenzierte Sprache. Niemand schreibt „das AKW erreicht das gesetzlich vorgeschriebene Sicherheitsniveau“ oder noch präziser „beim AKW wurden keine Ausserbetriebnahmekriterien erreicht“, vielmehr heisst es auch beim ENSI schon fast gebetsmühlenartig: „die Schweizer AKW sind sicher“.

Die Wirklichkeit ist komplizierter – und weniger schmeichelhaft.

Sicherheit in zwei Stufen

Es ist ein bisschen wie mit den Schulnoten. Eine Note 4.0 gilt als genügend, erst eine Note 5.0 gilt als gut. Eine Note unter 4.0 ist ungenügend, sie hat je nach Situation Konsequenzen, wie das Sitzenbleiben oder den Ausschluss von der Schule. Mit einer Note unter 5.0 kommt man auf Dauer auch nicht weiter, etwa indem ein prüfungsfreier Übertritt in die nächste Schulstufe verwehrt bleibt. Wer trotzdem weiterkommen will, muss nachbüffeln und sich einer Aufnahmeprüfung stellen.

Die Schweizer Gesetzgebung fordert nun auch von den AKW zunächst zwingend und zu jedem Zeitpunkt ein „genügendes“ Sicherheitsniveau und strebt darüber hinaus ein „gutes“ Sicherheitsniveau an. Im Kernenergiegesetz steht dazu Folgendes:

Art. 4 Grundsätze für die Nutzung der Kernenergie

1 Bei der Nutzung der Kernenergie sind Mensch und Umwelt vor Gefährdungen durch ionisierende Strahlen zu schützen. Radioaktive Stoffe dürfen nur in nicht gefährdendem Umfang freigesetzt werden. Es muss insbesondere Vorsorge getroffen werden gegen eine unzulässige Freisetzung radioaktiver Stoffe sowie gegen eine unzulässige Bestrahlung von Personen im Normalbetrieb und bei Störfällen.

[…]

3 Im Sinne der Vorsorge sind alle Vorkehren zu treffen, die:

a. nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind;

b. zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen sind.

Zur Nutzung von Kernenergie gehört die Vorsorge also grundsätzlich. Dabei erkennen wir in Absatz 3, Buchstabe a das notwenige, also minimal „genügende“ Sicherheitsniveau (Note 4.0), darüber hinaus in Buchstabe b das Streben nach einem „guten“ Sicherheitsniveau (Note 5.0). Angesichts der mit dem Betrieb eines AKW verbundenen Gefährdungen will der Gesetzgeber somit auf Dauer nicht bloss ein „genügendes“ Sicherheitsniveau, sondern ein „gutes“. Zu einem „sehr guten“ Sicherheitsniveau (Note 6.0) kann hingegen niemand verpflichtet werden, denn Vorkehren müssen nur getroffen werden „soweit sie angemessen sind“.

Das Sicherheitsniveau „genügend“

Diese Grundsätze reflektieren sich in den Pflichten des Bewilligungsinhabers:

Art. 22 Allgemeine Pflichten des Bewilligungsinhabers

1 Der Bewilligungsinhaber ist für die Sicherheit der Anlage und des Betriebs verantwortlich.

2 Dazu muss er insbesondere:

[…]

g. die Anlage soweit nachrüsten, als dies nach der Erfahrung und dem Stand der Nachrüstungstechnik notwendig ist, und darüber hinaus, soweit dies zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beiträgt und angemessen ist;

Im Buchstaben g ist erneut diese Zweistufigkeit erkennbar. Am Schluss desselben Gesetzesartikels droht schliesslich die Konsequenz, wenn nur ein „ungenügendes“ Sicherheitsniveau erreicht wird (Note unter 4.0):

3 Der Bundesrat bezeichnet die Kriterien, bei deren Erfüllung der Bewilligungsinhaber die Kernanlage vorläufig ausser Betrieb nehmen und nachrüsten muss.

Dieser Absatz wird in der Kernenergieverordnung (Art. 44) und schliesslich in der UVEK Ausserbetriebnahmeverordnung konkretisiert. Wird ein sogenanntes Ausserbetriebnahmekriterium erreicht, ist das AKW „unverzüglich vorläufig ausser Betrieb zu nehmen“.

Das Sicherheitsniveau ist in diesem Fall „ungenügend“, das AKW gilt als „nicht sicher“.

Das Sicherheitsniveau „gut“

Mit dem Vermeiden einer Ausserbetriebnahme sind die „Grundsätze für die Nutzung der Kernenergie“ aber noch nicht abschliessend erfüllt. Wir erinnern uns an den zweiten Buchstaben: „Im Sinne der Vorsorge sind alle Vorkehren zu treffen, die …  zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen sind.“

Hier handelt es sich um Sicherheitsprobleme, die zwar nicht gerade die unverzügliche Ausserbetriebnahme nach sich ziehen, aber doch grundsätzlich anzugehen sind. Das AKW kann vorläufig weiter betrieben werden, muss aber nachgerüstet werden.

Die erste Frage lautet: „Welche Nachrüstung ist angemessen“?

Diese Frage hat das ENSI bereits mehrfach beantwortet. Es hat die „Realisierung einer zusätzlichen, von der Aare unabhängigen Kühlwasserversorgung sowie die Nachrüstung eines erdbebenfesten Brennelementbecken-Kühlsystems und eines zusätzlichen Nachwärmeabfuhrsystem“ sowie „Stabilisierungsmassnahmen für den Kernmantel“ angeordnet. Weitere Fragen sind noch offen oder werden von Kritikern (auch von mir) vorgebracht.

Fristenregelung

Die zweite Frage lautet „bis wann“? Und „was passiert sonst“?

Die Nachrüstpflicht im Sinne der „Grundsätze für die Nutzung der Kernenergie“ ist nur dann etwas wert, wenn sie durchgesetzt werden kann. Konkret bedeutet dies, dem Betreiber eine verbindliche Frist zu setzen, die nicht hinausgezögert werden kann, die bei Nichteinhaltung die Ausserbetriebnahme des AKW nach sich zieht.

Dem ENSI fehlt (nach seinen eignen Angaben) die rechtliche Grundlage, um verbindliche Fristen durchzusetzen. Das reale Problem liegt aber wohl eher beim fehlenden Willen und der zu grossen Nähe zu den Betreibern. Die Betreiber können die vom ENSI gesetzten Fristen immer wieder erfolgreich herausschieben, indem sie ungenügende Projektunterlagen einreichen (wie x-fach beim Kernmantel) oder indem sie die Planung einfach wieder bei Feld 1 anfangen (wie bei der diversitären Wärmesenke, wo zuerst ein Kompaktkühlturm und dann plötzlich eine Leitung von der Saane geplant wurden).

Das ENSI hat die Frist für die nach Fukushima verfügten Nachrüstungen bereits grosszügig und kommentarlos um zwei Jahre von 2015 auf 2017 herausgeschoben, obwohl es u.a. den Nachbarstaaten eine Umsetzung „at the latest“ per 2015 versprochen hatte. Weitere „Verhandlungen mit der Aufsichtsbehörde ENSI“ sind von der BKW bereits unverhohlen angekündigt.

Wir sehen: das ENSI ist nicht in der Lage, die gesetzlichen Vorkehren „zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung“ durchzusetzen.

Die befristete Bewilligung

Das Kernenergiegesetz sieht nur eine ausdrückliche Möglichkeit vor, eine verbindliche Frist zu setzen: Artikel 21, Absatz 2 hält fest: „Die Betriebsbewilligung kann befristet werden.“ Diese Bestimmung wird nicht weiter konkretisiert, so dass die Anwälte beider Seiten gezwungen waren, die bundesrätliche Botschaft zum Kernenergiegesetz beizuziehen:

Nach Absatz 2 kann die Betriebsbewilligung entsprechend einem verwaltungsrechtlichen Grundsatz befristet werden. Eine solche Befristung ist keine gesetzliche Befristung im Sinne der Festlegung der Lebensdauer eines Kernkraftwerks, wie sie der Bundesrat abgelehnt hat (vgl. Botschaftsteil KEG, Ziff. 7.3.4.3). Die Befristung nach Artikel 21 Absatz 2 ist vielmehr eine polizeirechtliche Befristung. Sie kann insbesondere aus Sicherheitsgründen angezeigt sein, solange eine bestimmte Frage offen geblieben ist, die für den Betrieb zwar nicht von elementarer Bedeutung ist, aber dennoch abgeklärt werden muss. In diesem Fall wäre die Nichterteilung der Betriebsbewilligung oder, falls diese bereits erteilt wurde, deren Entzug unverhältnismässig. Eine Befristung würde für den Zweck, die vollumfängliche Einhaltung der Voraussetzungen für die Erteilung der Betriebsbewilligung zu erwirken, genügen. Eine Befristung der Betriebsbewilligungen ist bereits in der Vergangenheit verschiedentlich vorgekommen (Kernkraftwerke Beznau II und Mühleberg).

[Hervorhebung hinzugefügt]

Wir sehen, dass diese Möglichkeit gut zum Anliegen passt, die gesetzlich geforderten Vorkehren „zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung“ durchzusetzen.

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts

Und hier kommen wir zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. März 2012. Es geht bei diesem Urteil folglich nicht darum, ob das Sicherheitsniveau „genügend“, sondern darum, ob es „gut“ genug sei, um eine unbefristete Bewilligung zu erteilen. Das Bundesverwaltungsgericht verneint dies klar:

Die heute bekannten offenen bedeutsamen sicherheitsrelevanten Aspekte – namentlich der Zustand des Kernmantels, die offenen Fragen im Zusammenhang mit der Erdbebensicherheit und die fehlende von der Aare unabhängige Kühlmöglichkeit – rechtfertigen eine erneute Befristung der Betriebsbewilligung gestützt auf Art. 21 Abs. 2 KEG bis zum 28. Juni 2013.

Um bei unserer Analogie mit den Schulnoten zu bleiben: Mühleberg schafft knapp eine 4.0 (meiner Meinung nach nicht einmal dies) und kann nach der Grundschule (normale Laufzeit, Sicherheitskonzeption der 60er Jahre) nicht prüfungsfrei in die nächste Schulstufe übertreten (Langzeitbetrieb, Sicherheitskonzeption der späten 70er Jahre). Will es weiterkommen, muss es nachbüffeln und sich dann einer Aufnahmeprüfung stellen (neues Bewilligungsverfahren).

Sollte die Beschwerdegegnerin kein Verlängerungsgesuch mit einem umfassenden Instandhaltungskonzept einreichen, erlischt die Betriebsbewilligung am 28. Juni 2013. Falls sie ein Instandhaltungskonzept einreicht, wird das UVEK als verantwortliche Behörde dieses zu prüfen und mittels anfechtbarer Verfügung über die Frage zu befinden haben, ob für das KKW Mühleberg eine unbefristete oder erneut eine befristete Betriebsbewilligung erteilt werden kann oder ob es stillzulegen ist.

Die BKW hat bekanntlich das Instandhaltungskonzept eingereicht. Hielte sich die Bewilligungsbehörde UVEK an das Kernenergiegesetz nach Lesart des Bundesverwaltungsgerichts, dann gäbe es die folgenden Möglichkeiten:

1. Kann das AKW Mühleberg per 28.6.2013 in den Augen des UVEK die „offenen bedeutsamen sicherheitsrelevanten Aspekte“ entweder ausräumen oder aber entsprechende Nachrüstungen bereits umsetzen, bekommt es eine unbefristete Betriebsbewilligung.
2. Kann das AKW Mühleberg per 28.6.2013 in den Augen des UVEK die „offenen bedeutsamen sicherheitsrelevanten Aspekte“ hinreichend abklären und notwendige Nachrüstungen verbindlich planen sowie seinen Willen zur tatsächlichen Umsetzung glaubhaft machen, bekommt es eine befristete Betriebsbewilligung. Die Nachrüstungen müssen fristgerecht erledigt werden. Dass es die Nachrüstung tatsächlich in Angriff nimmt, müsste konsequenterweise eine Bewilligungsauflage sein. Aussitzen (wie von der BKW bereits unverhohlen diskutiert) widerspricht der Legitimation, überhaupt noch eine Verlängerung der Bewilligung zu erhalten.
3. Gelingt weder das eine noch das andere, bekommt das AKW Mühleberg keine neue Betriebsbewilligung. Es muss ausser Betrieb genommen werden.

Eine neue Bewilligung müsste „mittels anfechtbarer Verfügung“ erteilt werden. Das AKW Mühleberg würde also auch bei einer gewährten Verlängerung nicht zur Ruhe kommen und noch jahrelang keine unbefristete Bewilligung rechtskräftig besitzen. Diese Tatsache hat Auswirkungen auf Schadenersatzforderungen, sollte das AKW zwischenzeitlich politisch abgeschaltet werden. Die Aktionäre hätten Mühe einen entgangenen Gewinn nachzuweisen.

Das kommende Bundesgerichtsurteil: eine Novität

Es ist zu betonen, dass dieses Urteil eine absolute Novität in Sachen Nuklearer Sicherheit darstellt. Zum ersten Mal seit 40 Jahren Atomkraft kommt damit ein Verfahren auf Betreiben der Kritiker zur höchstrichterlichen Prüfung. Vorher konnten Atomfragen mehr oder weniger zwischen dem Bundesamt für Energie BFE und der ihm unterstellten Aufsichtsbehörde „ausgemacht“ werden. Anwohner hatten keinerlei Rechtsweggarantie, die diesen Namen verdiente. Sie konnten mit Beschwerden nur an den Bundesrat als politische Behörde gelangen. Dank der neuen Bundesverfassung bzw. der Totalrevision der Bundesrechtspflege und dem konform gestalteten neuen Kernenergiegesetz können nukleare Sicherheitsfragen erstmals dem Obersten Gericht unseres Landes zur Prüfung vorgelegt werden.

Vor diesem Hintergrund wird das am Gründonnerstag vom Bundesgericht zu fällende Urteil zu würdigen sein. Indem das Bundesgericht eine öffentliche Urteilsberatung durchführt, dokumentiert es die Bedeutung dieses Verfahrens und seines Entscheids.

Andere Rechtsfälle

Je nach Aussage und Begründung strahlt das Urteil auch auf andere hängige Verfahren ab. Es sind dies:

• Das vom gleichen Anwalt (Rainer Weibel) und teilweise gleichen Klägern („Mühleberg Ver-Fahren„) geführte Verfahren um Entzug der Betriebsbewilligung.
• Unser Verfahren (Anwalt Martin Pestalozzi) um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung durch das ENSI, wobei es darum geht, gerichtlich festzustellen, dass der Einsatz von mobilen Feuerwehrpumpen beim Auslegungs-Hochwasser nicht zulässig ist und deshalb beim AKW Mühleberg ein Ausserbetriebnahmekriterium erfüllt ist.

Wir werden uns zu gegebener Zeit dazu äussern.