Nukleare Sicherheit soll aufgeweicht werden
Erst seit einigen Jahren können die Handlungen der Atomaufsicht ENSI vor Gericht überprüft werden. Die Behörde wollte das verhindern, scheiterte aber vor Bundesgericht. Nun sollen offensichtlich die Regeln der Nuklearen Sicherheit aufgeweicht werden, um den alten Handlungsspielraum wiederherzustellen. Nur so kann der unbehelligte Weiterbetrieb der ältesten AKW-Flotte der Welt weiterhin gerechtfertigt werden. Dagegen wehren sich Umweltorganisationen aber auch etwa der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt.
Der Rechtsstaat – Endlich auch bei AKW?
In den letzten Jahren kam es zu diversen Modernisierungen im Schweizer Recht. Spätestens seit unserem Zwischensieg vor Bundesgericht im April 2014 muss das ENSI damit rechnen, dass seine Aufsichtshandlungen und somit die von ihm eingeforderte Nukleare Sicherheit gerichtlich überprüft werden können. Zuvor standen Anwohnern gut 50 Jahre lang faktisch keine Rechtsmittel zur Verfügung. Selbst bei den Bewilligungsverfahren hatte der Bundesrat—und nicht etwa ein neutrales Gericht—das letzte Wort. Entsprechend wurden auch valide Einsprechen zu Sicherheitsmängeln mit wenigen Worten vom Tisch gefegt; Sicherheitsmängel die später auch die Betreiber und das ENSI eingestehen mussten.
Die Einführung der sogenannten Rechtsweggarantie in der Bundesverfassung führte dazu, dass Betroffene seit 2007 von einer Behörde (z.B. dem ENSI) verlangen können, dass sie „widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft“, „die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt“ und „die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.“ Die Nukleare Sicherheit ist somit erstmals in der Geschichte von Betroffenen einklagbar.
Es ist klar: die nukleare Aufsicht ist nicht etwas, das man auf die leichte Schulter nehmen sollte, die verantwortliche Behörde muss sich ihrer Sache schon sicher sein. Entsprechend kann eine Behörde, die ihre Aufgaben immer gewissenhaft erfüllt hat, der neuen Rechtssituation mit Gelassenheit begegnen. Mehr noch, sie bekommt die Chance, vor einem unabhängigen Gericht gegen die „ewigen Kritiker“ zu beweisen, dass ihre Handlungsweise korrekt ist. Durch demonstrative Bereitschaft, solche Fragen speditiv klären zu wollen, könnte sie Vertrauen schaffen, wo es daran nachweislich mangelt. Könnte.
Plan A – Lizenz zur Willkür
Bekanntlich führen wir zwei entsprechende Rechtsverfahren: ein Verfahren gegen die Anrechnung von mobilen Feuerwehrpumpen zur Kühlung beim AKW Mühleberg, sowie ein Verfahren gegen die Anwendung eines hundertfach zu hohen Dosis-Grenzwertes beim AKW Beznau.
Das ENSI legte jedoch alles andere als eine „demonstrative Bereitschaft“ an den Tag. Im ersten Verfahren versuchte es zunächst durch alle Instanzen hindurch, das neue Rechtsmittel zu unterdrücken und eine Art „Lizenz zur Willkür“ im Bereich der Atomaufsicht zu erlangen. Es ist damit überall bis und mit Bundesgericht gescheitert (hingegen hat es ca. zwei Jahre Zeit gewonnen).
Ganz unabhängig davon, ob die von uns vorgebrachten sicherheitstechnischen Regelverletzungen zutreffen oder nicht, ist es gerade dieses Verhalten des ENSI, welches doch Bände spricht: offenbar drückt die Aufsichtsbehörde ggü. den AKW nicht nur oft beide Augen zu, sondern sie ist sich dessen auch bewusst und wehrt sich dagegen, Rechenschaft ablegen zu müssen.
Plan B – Aufweichen der Regeln
Wie sich aus diversen Aussagen folgern lässt, hat sich das ENSI das Regelwerk zur Nuklearen Sicherheit offenbar so „zurechtgelegt“, dass es überall nach seinem Gutdünken davon abweichen kann, sollte dies für den Weiterbetrieb eines maroden AKW notwendig sein. Der Haken daran: diese „zurechtgelegte“ Rechtsauffassung lässt sich nicht aus dem bestehenden Regelwerk ableiten, weder national noch international.
Doch das ENSI arbeitet daran.
Wenn die gerichtliche Überprüfung schon nicht verhindert werden kann, dann muss das ENSI halt die Anforderungen an die Nuklearen Sicherheit seiner „zurechtgelegten“ Rechtsauffassung angleichen. Das ENSI kann zwar nicht direkt Gesetze und Verordnungen ändern, es kann aber versuchen, mittels seiner Richtlinien diese Gesetze und Verordnungen in den entscheidenden Vollzugs-Details zu verwässern. Bei der Nuklearen Sicherheit ist dies besonders einfach, denn hier steckt der Teufel besonders tief in den Details.
Auslegungsgrundsätze für in Betrieb stehende Kernkraftwerke
Die ENSI Kampagne gegen strikte Regeln der Nuklearen Sicherheit ist kaum mehr zu übersehen. Den bisherigen Höhepunkt bildet der Entwurf der Richtlinie ENSI G-02 „Auslegungsgrundsätze für in Betrieb stehende Kernkraftwerke: Grundlagen“.
Zunächst sei in den Worten des Bundesgerichts [BGE 139 II 185 S. 208] ein zentrales Prinzip erklärt:
11.2. Mit den beiden Bedingungen von Art. 4 Abs. 3 KEG wird ausgedrückt, dass das Schutzkonzept des Kernenergiegesetzes entsprechend den international üblichen Ansätzen im Strahlenschutz- und Kernenergierecht […] auf einem zweistufigen Ansatz beruht: Als erste Stufe werden Sicherheitsanforderungen festgelegt, die zwingend und unabhängig von finanziellen Überlegungen eingehalten werden müssen; es handelt sich um diejenigen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind […]. Auf der zweiten Stufe sind weitere risikoreduzierende Massnahmen zu treffen, soweit sie unter allen, auch finanziellen Aspekten, angemessen sind […]
Diese Zweistufigkeit sauber abzugrenzen ist absolut entscheidend. Unbestritten ist nämlich, dass die Aufsichtsbehörde auf der beschriebenen zweiten Stufe einen pflichtgemässen Ermessensspielraum hat; sie kann und muss letztlich entscheiden, was—auch unter finanziellen Aspekten—noch angemessen ist und was nicht.
Der Richtlinien-Entwurfs zielt nun aber unverhohlen darauf ab, die erste Stufe—also die Sicherheitsanforderungen, die zwingend und unabhängig von finanziellen Überlegungen eingehalten werden müssen—faktisch zu verdrängen. Selbst die zentralsten und ältesten Grundsätze sollen nur noch gelten „soweit möglich und angemessen“.
Beispiel aus dem Richtlinienentwurf: das absolut zentrale Gebot der Redundanz (Vorhandensein eines Backup-Systems) soll nur noch soweit angemessen gelten:
b. Der Grundsatz der Redundanz ist für SE3-Funktionen soweit möglich und angemessen umzusetzen.
Auch die Erfahrung und der Stand der Wissenschaft und Technik soll zurückgedreht und eingefroren werden in der kernenergietechnischen Prähistorik der 1960er und -70er Jahre, indem plötzlich nur noch die damals behördlich akzeptierten Gefährdungsannahmen gelten sollen, völlig ungeachtet davon, dass die Schweizer AKW unbefristete Bewilligungen haben (siehe auch unten, Vertiefung):
f. SSK für SE3-Funktionen sind gegen die zum Zeitpunkt ihrer Errichtung von
der Aufsichtsbehörde akzeptierten Gefährdungsannahmen durch naturbedingte
und zivilisatorische Einwirkungen auszulegen oder zu schützen.
Das hier nur exemplarisch gezeigte Schema zieht sich durch den ganzen Entwurf.
Der Angriff auf die Gefährdungsannahmen ist übrigens nicht der erste. Bereits einmal versuchte das ENSI als Ghostwriterin einer Bundesratsantwort diese Aufweichung. Immerhin: es wurde dann vom BFE und einer zweiten Bundesratsantwort unmissverständlich zurückgepfiffen. Gerade auch aus diesem Vorfall heraus lässt sich ablesen, wie rechtswidrig diese Haltung ist.
Trotz der klaren Worte liess sich das ENSI allerdings nicht davon abbringen, vier Monate später nochmals dieselbe Haltung schwarz auf weiss in den Richtlinienentwurf zu schreiben. Das ist doch starker Tubak!
Weit unter westeuropäischen Standards
Der Vizedirektor des ENSI verspricht bei der Vorstellung des Entwurfs persönlich folgendes:
Der Entwurf der neuen Richtlinie ENSI-G02 deckt die Anforderungen der Western European Nuclear Regulators Association WENRA und der Internationalen Atomenergie-Organisation IAEA für bestehende Kernkraftwerke ab. „Im internationalen Vergleich sind unsere Anforderungen hoch“, betont Georg Schwarz.
Das ist ein Hohn. Der Entwurf weicht nach meiner Zählung an mindestens vier zentralen Stellen die entsprechende strikte WENRA Vorschrift auf oder lässt sie ganz weg. An fünf Stellen werden klar die Prinzipien der IAEA Standards relativiert oder verletzt. Die Aufweichungen sind sprachlich gut kaschiert, aber sicherheitstechnisch/rechtlich gravierend (Details siehe referenzierte Stellungnahmen, weiter unten).
Zaubertricks gegen unsere Verfahren
Es ist kaum von der Hand zu weisen, dass der folgende Passus ganz gezielt gegen unseren Fall „mobile Pumpen“ eingefügt wurde (Hervorhebung hinzugefügt):
e. SSK für SE3-Funktionen sind so auszulegen, dass die Anlage bei Auslegungsstörfällen in einen sicheren Zustand überführt und in diesem autark während mindestens 72 Stunden gehalten werden kann. Der Einsatz von SSK, welche nicht zu den Sicherheits- oder Notstandsystemen zählen, darf erst nach 10 Stunden erforderlich sein.
Damit versucht das ENSI offenbar, den Einsatz von mobilen Feuerwehrpumpen (die selbstverständlich erst viele Stunden nach dem Beginn eines anschwellenden Hochwassers nötig werden) in einem Auslegungsstörfall nachträglich zu „legalisieren“.
So eine Aufweichung widerspricht selbstverständlich sämtlichen internationalen und nationalen Prinzipien. Damit würde gleichsam das fundamentalste aller Prinzipien—das Prinzip der gestaffelten Sicherheitsvorsorge (siehe Vortrag dazu)—auf 10 Stunden limitiert und nachher über Bord geworfen.
Zum Vergleich: in Fukushima Daiichi Block 2 ist der Störfall erst nach ca. 75 Stunden(!) durch Ausfall eines entscheidenden Sicherheitssystems endgültig eskaliert, nach 77 Stunden erfolgte die Kernschmelze [Regierungsbericht an IAEA, Attachment IV-1, Seite 35-37].
Dies ist allerdings nicht die erste „Optimierung“ einer Richtlinie gegen unser Verfahren. Als die Richtlinie R-48 durch die Nachfolge-Richtlinie A-03 ersetzt wurde, hat das ENSI sich gleich der lästigen Begriffsdefinition für „Sicherheitseinrichtungen“ entledigt, wonach diese nur aus sicherheitstechnisch klassierten, sprich: festinstallierten, qualifizierten und der nuklearen Aufsicht unterstellten Ausrüstungen bestehen darf—und damit verbunden, dass nur diese Sicherheitseinrichtungen bei der Störfallanalyse angerechnet werden dürfen, also sicher keine mobilen Feuerwehrpumpen.
Auch diese (von ENSI-Exponenten schon einmal fälschlicherweise bestrittene) Festlegung spielt entsprechend bei unserem ersten Verfahren eine Rolle. Zwar lässt sich der Sachverhalt weiterhin direkt aus internationalen Standards ablesen, etwa den—gemäss Behauptung des ENSI Vizedirektors angeblich im Richtlinienentwurf abgedeckten—westeuropäischen (WENRA) Sicherheits-Referenzniveaus für bestehende Reaktoren, Vorschrift E8.3 (Übersetzung):
E8.3 Nur Systeme, die entsprechend sicherheitstechnisch klassiert sind, können kreditiert werden, um eine Sicherheitsfunktion zu erfüllen. Nicht sicherheitstechnisch klassierte Systeme dürfen nur dann als operativ angenommen werden, wenn sie die Auswirkungen des auslösenden Ereignisses verschlimmern25.
25 Dies bedeutet, dass nicht sicherheitstechnisch klassierte Systeme entweder als nicht funktionierend nach dem Auslöser, oder als weiterhin funktionierend wie vor dem Auslöser angenommen werden muss, je nachdem welcher der beiden Fälle sich schlimmer auswirkt.
Aber im Entwurf ist natürlich nichts davon zu finden. In Schweizer Richtlinien wurde diese klare Definition also erst einmal effektiv getilgt. Es wird sich zeigen, inwiefern sich Gerichte von solchen durchsichtigen Manipulationen beeinflussen lassen.
Vernehmlassung der Richtlinie G-02
Die Vernehmlassung der Richtlinie ist nun erfolgt. Diverse Seiten haben Stellung genommen. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt übt deutliche Kritik. Nur ein Ausschnitt:
Im vorliegenden Entwurf werden einige Auslegungsgrundsätze durch die Formulierung „soweit möglich und angemessen“ relativiert. Zu erwähnen sind etwa die Unabhängigkeit von Strukturen, Systemen und Komponenten zur Gewährleistung des Barrierenkonzepts (Abschnitt 4.2), der Grundsatz der Diversität und Redundanz (Abschnitt 5.2.2.2), die funktionale Unabhängigkeit von redundanten Strängen (Abschnitt 5.2.2.3) sowie die räumliche Trennung von redundanten Strängen (Abschnitt 5.2.2.4). Der Begriff „angemessen“ sollte in den genannten Abschnitten nicht verwendet werden, da dies dem zweistufigen Ansatz des Schutzkonzeptes von Art. 4 Abs. 3 KEG widerspricht. Letzteres besagt, dass im Sinne der Vorsorge grundsätzlich alle Vorkehren zu treffen sind, welche nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind. Eine Angemessenheitsprüfung für solche notwendigen Vorkehren kommt daher nicht in Betracht. Diese müssen vielmehr zwingend und unabhängig von finanziellen Überlegungen eingehalten werden (vgl. Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG, Botschaft KEG, BBL 2001 2759). Nur für weitere risikoreduzierende Massnahmen – d.h. für solche, welche nicht zwingend notwendig sind, aber zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen können – ist zu prüfen, ob sie „angemessen“ sind und damit unter finanziellen Aspekten in einem adäquaten Kosten-Nutzen-Verhältnis stehen (vgl. Art. 4 Abs. 3 Bst. b KEG; ALARA-Prinzip [As Low As Reasonably Achievable]; Botschaft KEG, BBl 2001 2759; BGE 139 II 185 E. 11.2).
Des weiteren hat sich Greenpeace mit einer umfassenden Stellungnahme beteiligt und dabei auch noch die ursprünglichen Auslegungskriterien (Projektierungsregeln) für die AKW Gösgen und Leibstadt und vergleichbar deutsche Anforderungen analysiert und zusätzlich gezeigt, dass der Richtlinienentwurf deutlich hinter den Standards aus den 1970er Jahren bzw. des Nachbarn zurückbleibt:
Wir müssen aber feststellen, dass der Entwurf erhebliche Mängel aufweist, die in unserer Stellungnahme detailliert aufgezeigt werden. An dieser Stelle möchten wir drei Aspekte betonen:
- Der Entwurf widerspricht dem geltenden Kernenergierecht. Die generelle Anwendung des Prinzips der Angemessenheit auf die Auslegungsgrundsätze sieht das Gesetz nicht vor. Auch die Anwendung von Gefährdungsannahmen, die nicht dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen, ist gesetzeswidrig.
- Der Entwurf haltet sich in verschiedenen Punkten nicht an das Internationale Regelwerk (IAEA und WENRA Safety Referance Levels for Existing Reactors).
- Die Auslegungsgrundsätze, die für Gösgen und Leibstadt galten, werden teilweise deutlich abgeschwächt.
Greenpeace: Stellungnahme zum Richtlinienentwurf G02 „Auslegungsgrundsätze für in Betrieb stehende Kernkraftwerke: Grundlagen“→
Der Trinationale Atomschutzverband TRAS hat sich ebenso an der Vernehmlassung beteiligt, hier ein Beispiel:
Die Abschnitte 6.3.1 und 6.3.2 bezüglich Erdbeben und externen Überflutungen der Richtlinie fordern, dass die Sicherheitsvorkehrungen einer Anlage bezüglich der zum Zeitpunkt ihrer Errichtung von der Aufsichtsbehörde akzeptierten Gefährdungsannahmen auszulegen sind. Dies steht im Widerspruch zum übergeordneten Recht. Die Verordnung des UVEK über die Gefährdungsannahmen und die Bewertung des Schutzes gegen Störfälle in Kernanlagen legt in Art 13 klar fest, dass der Bewilligungsinhaber bei neuen Gefährdungsannahmen (…) die deterministische Sicherheitsanalyse und die probabilistische Sicherheitsanalyse mit den neuen Annahmen durchzuführen… (hat). Dasselbe wird auch in der ENSI Richtlinie G-01 gefordert, weshalb die Formulierungen im Entwurf der Richtlinie ENSI-G02 6.3.1. und 6.3.2. nicht nachvollziehbar sind.
Ich bin gespannt, wie das ENSI reagiert.
Foto: AKW Mühleberg bei geringem Hochwasser
Vertiefung: Warum dies überhaupt wichtig ist
Weiter mit AKW darf betrieben werden, solange „sicher“→
[die Vertiefung war ursprünglich Teil dieses Artikels und wurde nun abgetrennt]
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